Schwahn Landschaftsplanung: Planungshoheit bedeutet Planungsverpflichtung!

Landschaftsästhetik als Bewertungsproblem
Windenergie als ästhetische Herausforderung
Ästhetische Bewertung von Marschlandschaften
Wind Power in View
Zusammenwirken von Naturschutz und Landwirtschaft
Vortrag Lyon 2003
Planungshoheit = Planungsverpflichtung!

Planungshoheit ist Planungsverpflichtung!

Überlegungen zur kommunalen Landschaftsplanung, dargestellt am Beispiel der Windenergienutzung.

Vortrag, gehalten im Fachbereich Landschaftsarchitektur der Fachhochschule Erfurt am 3. Juli 1999

von Dr. Christoph Schwahn

Die Landschaftsplanung hat in Deutschland einen schweren Stand. Obwohl seit 1976 als Planungsinstrument eines flächendeckenden Naturschutzes gesetzlich verankert, ist es ihr bis heute nicht gelungen, bundesweit so unverzichtbar wie die Bauleitplanung zu werden. Ein Grund hierfür ist in der sehr unterschiedlichen Form ihrer rechtlichen Verankerung auf Länderebene zu sehen. In Thüringen beispielsweise nimmt der Landschaftsplan ungefähr die Stellung ein, den im Nachbarland Niedersachsen der Landschaftsrahmenplan behauptet.

Immerhin ist die Aufstellung des Landschaftsplanes in Thüringen verbindlich. In Niedersachsen hingegen ist dies rechtlich und faktisch die Ausnahme. Da mein planerischer Erfahrungsbereich sich überwiegend auf die Länder Niedersachsen und Sachsen-Anhalt erstreckt, in denen die Landschaftsplanung in die Verantwortung der Gemeinden gelegt ist, möchte ich die Problematik der kommunalen Landschaftsplanung am Beispiel der Windenergienutzung verdeutlichen.

In Niedersachsen obliegt die Landschaftsrahmenplanung der unteren Naturschutzbehörde, die sie für das Kreisgebiet aufstellt. Während sie hierzu durch das niedersächsische Naturschutzgesetz verpflichtet wird (allerdings ohne konkreten Zeitpunkt), sind Landschafts- und Grünordnungsplanung, die in den kommunalen Zuständigkeitsbereich gestellt werden, rein fakultativ. Das niedersächsische Naturschutzgesetz lehnt sich in diesem Punkt sehr eng an das Bundesnaturschutzgesetz an, in dem es heißt:

§ 6 Landschaftspläne

(1) Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind in Landschaftsplänen mit Text, Karte und zusätzlicher Begründung näher darzustellen, sobald und soweit dies aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich ist.

In einem Satz schafft der Gesetzgeber erst ein neues Planungsinstrument, um dessen Durchführung anschließend gleich zur Disposition zu stellen. Die Frage, "sobald und soweit dies aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich ist", wird natürlich von einer Naturschutzbehörde anders beurteilt als von der Gemeinde, die den Plan aufzustellen und zu bezahlen hat. Wir haben hier den besonderen Fall, daß ein Gesetz nicht Rechtsklarheit schafft, sondern Streitigkeiten vorprogrammiert. Daran ändern die zahlreichen Gesetzesänderungen und Erlasse der Vergangenheit, die das Verhältnis zwischen Bau- und Naturschutzrecht klären sollen, ebensowenig wie die zum 1. Januar des vergangenen Jahres in Kraft getretene Novellierung des Baugesetzbuches. Im Gegenteil beschränkt sich diese wie auch die Mehrzahl der begleitenden Erlasse im wesentlichen auf die Durchführung der "Eingriffsregelung", welche im dritten Abschnitt des Bundesnaturschutzgesetzes unter dem Titel "Allgemeine Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen" behandelt wird. Der Bund Deutscher Landschaftsarchitekten kommentiert dies wie folgt:

Verglichen mit den vielfältigen Anstrengungen, die der Berufsstand im Vorfeld sowie im Gesetzgebungsverfahren selber unternommen hatte, um beispielsweise Landschaftsplanung und Grünordnungsplanung als Grundlage und Voraussetzung der Bauleitplanung rechtlich besser zu verankern, sehen die Ergebnisse in der Beziehung tatsächlich mager aus: Man kann offenbar heilfroh sein, daß es gelungen ist, das Wort "Landschaftsplanung" überhaupt im BauGB in der neuen Fassung nachlesen zu können !! (WIRZ 1997)

Wie unausgegoren die Stellung der Landschaftsplanung in Deutschland ist, zeigt auch die geplante Entwicklung des Umweltrechts. Der Referentenentwurf eines deutschen Umweltgesetzbuches, in dem alle umweltrelevanten Gesetze zusammengefaßt werden sollen, schafft den Begriff der Landschaftsplanung ab und ersetzt ihn durch den Begriff "Naturpflegeplanung". Ich will mich über diese Begriffswahl nicht weiter auslassen und mache nur auf den Wechsel von "Landschaft" zu "Natur" aufmerksam, der in meinen Augen ein weiteres erhebliches Interpretationsfeld eröffnet.

Diese Entwicklung steht ganz offensichtlich im Gegensatz zur europäischen Auffassung. Der Entwurf der europäischen Landschaftskonvention, die zuletzt in der fünften Sitzung des Europarates vom 26. bis 28. Mai des vergangenen Jahres diskutiert wurde, betont die Notwendigkeit einer zukunftsorientierten Landschaftsplanung sowie ihrer praktischen Umsetzung durch Maßnahmen der Landnutzung und der Landschaftspflege. Die europäische Landschaftskonvention wurde von französischer und englischer Seite initiiert und entworfen. Deutschland hat hierzu nicht aktiv beigetragen. Dies zumindest wurde der Deutschen Gesellschaft für Gartenkunst und Landschaftskultur auf Anfrage vom Bundesumweltministerium mitgeteilt.

Es ist kaum zu glauben, daß ein Land, welches sich wie kaum ein anderes in Europa seit langer Zeit mit seiner Umwelt beschäftigt, bei der Gestaltung künftiger europäischer Standards außen vor bleibt. Ist hierzulande Naturschutz zum Selbstzweck geworden? Soll in Deutschland die Landschaftsplanung auf "Naturpflege" - was immer darunter zu verstehen ist - und Eingriffsregelung reduziert werden? Sind wir so sehr mit der Abarbeitung oder Überwachung von Anforderungen des Naturschutzes beschäftigt, daß wir versäumen, uns um die ganzheitliche Entwicklung unserer Lebenswelt zu kümmern, indem wir sie planerisch vorbereiten?

Die Beantwortung dieser Fragen sei jedem selber überlassen, eine Zäsur zum Nachdenken ist hier angebracht.

Themawechsel. Die Nutzung der Windenergie hat seit Inkrafttreten des Energieeinspeisegesetzes zum 1. Januar 1991 einen sprunghaften Aufschwung in Deutschland genommen. In ganz Deutschland? nein, könnte man analog zu Asterix sagen. Die Errichtung von Windkraftanlagen konzentrierte sich vielmehr zunächst auf den Küstenraum, da hier mit einer besonders hohen Windausbeute zu rechnen ist. Innerhalb vergleichsweise kurzer Zeiträume verwandelte sich das Bild ganzer Landstriche in den Marschen Niedersachsens und Schleswig-Holsteins erheblich. Zur Verdeutlichung der Größenordnung dieses Problems sei eine Zahl genannt: zu Beginn des Jahres 1992 lagen allein dem Landkreis Wesermarsch Bauanfragen für die Errichtung von knapp 1000 Windkraftanlagen vor!

Bemerkenswert ist die Tatsache, daß diese Entwicklung nur durch das Energierecht in Verbindung mit einer vergleichsweise hohen staatlichen Subvention angeregt wurde, während planungsrechtlich keinerlei Vorbereitung erfolgte. Jeder Landkreis war somit auf sein eigenes Gutdünken angewiesen und versuchte, daß Problem selbst in den Griff zu bekommen. Das Ergebnis war eine willkürlich anmutende Planungspraxis, die sich von Landkreis zu Landkreis erheblich unterschied und den Unmut nicht nur der potentiellen Investoren, sondern auch der Betroffenen erregte. Windenergie machte Schlagzeilen.

Eine zumindest landeseinheitliche Planungspraxis wurde durch ein Problem erschwert, welches die Küstenländer Niedersachsen wie Schleswig-Holstein in gleicher Weise betraf. Zuständig für Energiefragen wie auch für Fragen des Naturschutzes war und ist in beiden Ländern das jeweilige Umweltministerium. Während das Energieressort die 1991 vollzogene Wende ja selbst eingeleitet hatte und infolgedessen die rasche Entwicklung begrüßte, wurde das Naturschutzressort unvermittelt mit dem Problem konfrontiert, daß die massierte Aufstellung von Hochtechnologie-Anlagen mit Masthöhen zwischen 50 und 80 Metern nicht nur eine Reaktion im Sinne einer naturschutzrechtlichen Eingriffskompensation, sondern in erster Linie der planerischen Vorbereitung bedurfte.

Wie brisant dieser Widerspruch innerhalb des Umweltministeriums war, durfte ich am eigenen Leib erfahren. Als Verfasser einer wissenschaftlichen Abhandlung über Landschaftsbildbewertung wurde ich von der Naturschutzbehörde des Landkreises Wesermarsch gebeten, zusammen mit dem Kollegen Jürgen Hasse, der ebenfalls durch Veröffentlichungen auf diesem Sektor aufgetreten war, eine Fortschreibung des gerade erschienenen Landschaftsrahmenplanes um die Frage der Standortwahl für Windkraftanlagen anzufertigen. Die Finanzierung dieses Gutachtens entfachte einen Streit zwischen dem Landkreis gemeinsam mit der Bezirksregierung auf der einen Seite gegen das Niedersächsische Umweltministerium auf der anderen Seite. Das Ministerium sprach sich sehr deutlich gegen Ausgaben öffentlicher Mittel für eine Planung aus, die sich seiner Voraussicht nach restriktiv auf die Nutzung der Windenergie auswirken würde. Stattdessen konstituierte das Umweltministerium einen Arbeitskreis mit der Aufgabe, allgemeine Empfehlungen für die Planung von Windkraftanlagen zu erarbeiten.

Zwei Dinge sind an diesem Vorgang besonders hervorzuheben:

Die Windenergienutzung beinhaltet einen Konflikt zwischen Zielen des Umweltschutzes und denen des Naturschutzes, der jedoch nicht von allen als Konflikt erkannt wird. Dennoch macht die Nutzung regenerativer Energiequellen die Veränderung des Landschaftsbildes oder auch ökologische Probleme - wie besonders im Fall der Wasserkraft - nicht ungeschehen.
Das Ministerium im fernen Hannover hielt die Erarbeitung allgemeiner Empfehlungen für ausreichend, während die untere Naturschutzbehörde an der Vollzugsebene auf die Erarbeitung eines konkreten, flächenbezogenen Konzeptes als Entscheidungshilfe drängte. Dies zeigt, daß die Erfordernis einer flächenbezogenen, vorbereitenden Konfliktlösung - und was ist dies anders als Landschaftsplanung? - auf zwei verschiedenen Verwaltungsebenen unterschiedlich beurteilt wurde.

Wenngleich sich das Problem in Thüringen nicht in dem Maße wie in Niedersachsen stellt, dürfte auch dort der Konflikt um die Nutzung der Windenergie nicht unbekannt sein. Spätestens nach der zum 1. Januar 1997 erfolgten Privilegierung von von Anlagen zur Nutzung der Windenergie durch eine Änderung des § 35 BauGB, also genau ein Jahr vor der eigentlichen Novellierung des Baugesetzbuches, mußen die Träger der Planungshoheit erkennen, daß die Frage der Windenergie sie zum Handeln zwang.

Der Gesetzgeber hat diese Privilegierung nämlich nicht blindlings vorgenommen, sondern sie mit dem sogenannten Planungsvorbehalt verbunden. Dies bedeutet, daß der eigentlich privilegierten Errichtung von Windkraftanlagen öffentliche Belange entgegenstehen, "soweit hierfür durch Darstellung im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist." Unzulässig nach Absatz 3 des § 35 ist ein Vorhaben auch, wenn eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange vorliegt. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ein Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplanes oder auch eines Landschaftsplanes widerspricht.

Für die Privilegierung der Windenergie sieht der § 245 b BauGB als Überleitungsvorschrift die folgende Regelung vor:

Auf Antrag der Gemeinde hat die Baugenehmigungsbehörde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 6 bis längstens 31. Dezember 1998 auszusetzen, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen und beabsichtigt zu prüfen, ob Darstellungen zu Windenergieanlagen (...) in Betracht kommen. Satz 1 gilt entsprechend für einen Antrag der für Raumordnung zuständigen Landesbehörde, wenn diese die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu Windenergieanlagen eingeleitet hat.

Im Klartext:

Wenn ihr nicht wollt, daß euch die Planungshoheit im Punkt der Windenergie genommen wird, habt ihr eine letzte Chance, eure planerischen Vorstellungen durch entsprechende Aussagen in der Bauleitplanung bzw. in der Regionalplanung unterzubringen. Und dazu gibt´s auch noch eine deadline zum 31.12.98.

Niemals zuvor ist mit derartlicher Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht worden, daß seine Planungshoheit verspielt, wer sie nicht wahrnimmt. Nehmen wir an, die Naturschutzbehörden könnten per Verwaltungsakt Schutzgebiete anordnen, wenn kein Landschaftsplan existiert, der sich zuvor auf flächendeckender kommunaler Ebene mit dem Zustand von Natur und Landschaft auseinandersetzt? Unvorstellbar.

Was geschah nun zwischen dem 1. Januar 1997 und dem 31. Dezember 1998? Es läßt sich leicht erraten: ich persönlich kenne keine Gemeinde, die sich die Planungshoheit in der Frage der Windenergie aus der Hand hätte nehmen lassen. Alle änderten ihren Flächennutzungsplan, um "Sonderflächen für Windenergienutzung" auszuweisen. Wer aber bereitete diese Änderungen in den meisten Gemeinden vor: der Landschaftsplaner oder der Stadtplaner?

Richtig geraten: der Stadtplaner, denn dieser gehört in den Gemeinden ohnehin zum festen Planungsstab. Bauleitplanung ist Pflicht, Landschaftsplanung dagegen Kür. Mir sind nur wenige Gemeinden bekannt, in denen eine Eignungsbewertung für Windenergienutzung von Landschaftsplanern angefertigt wurde.

Dies ist unser Dilemma: solange sich an der heutigen Situation der Landschaftsplanung nichts ändert, kann von einer Aufgabenteilung in der Planung, die durch die Bezeichnung Landschafts- bzw. Stadtplaner impliziert wird, nicht die Rede sein. Dennoch prädestiniert unsere umfassende und interdisziplinär angelegte Ausbildung uns dazu, die Entwicklung unserer Kulturlandschaft planerisch vorzustrukturieren. Daß wir unsere Vorstellungen bis heute nicht haben durchsetzen können, liegt nicht allein am gesetzlichen Kontext, der durchaus änderbar ist, wie die Novellierung des Baugesetzbuches zeigt.

Ich kann mich des Eindruckes nicht erwehren, daß auch die Fachinstanzen des Naturschutzes immer mehr der Vorstellung verfallen, Landschaftsplanung diene allein der Vorbereitung von Maßnahmen der Eingriffsregelung. Eine Kampagne des Bundesamtes für Naturschutz in der Maiausgabe 1999 von "Natur und Landschaft" bestärkt mich in dieser Annahme. Forschungsvorhaben werden ausgelobt, um die "Bedeutung der Landschaftsplanung für die Abarbeitung der Anforderungen der Eingriffsregelung" zu untersuchen. Der Hintergrund ist einfach: die Eingriffsregelung finanziert Maßnahmen des Naturschutzes, ohne den Naturschutzetat zu belasten. Aber die Tendenz ist gefährlich. Sinngemäß wäre es das gleiche, die Ausbildung an den Hochschulen im wesentlichen aus Drittmittelprojekten zu finanzieren!

Das Beispiel der Windenergie verdeutlicht, daß die Landschaftsplanung zur Pflicht werden muß, wenn Planungshoheit verantwortungsvoll wahrgenommen werden will. Landschaftsplanung auf kommunaler Ebene ist in diesem Zusammenhang nur konsequent. Sie unterstützt pluralistische Vielfalt, kann in Verbindung mit Agenda 21-Prozessen bürgernah durchgeführt werden und besitzt daher große Chancen, die Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege breitenwirksam zu vermitteln und weiterzuentwickeln.

Landschaftsplanung muß nicht komplex sein, denn die zentralen Aufgaben der Landschaftsplanung sind schnell aufgezählt:

Flächendeckende Inventarisierung und Dokumentation des Zustandes von Natur und Landschaft
Flächenbezogene, konkrete Darstellung der Wertigkeiten des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie vorhandener Defizite
Flächenbezogene, konkrete Darstellung der Ziele und Vorstellungen des Naturschutzes und der Landschaftspflege ("Leitbilder")
Darstellung eines Handlungskonzeptes zur Verwirklichung der Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege (mindestens raumbezogen und nutzungsbezogen)
Auseinandersetzung mit langfristigen Planungsvorhaben, sofern solche vorhanden sind.

Der Nutzen eines solchermaßen umfassenden Konzeptes zur Entwicklung der Kulturlandschaft von morgen ist gerade für die Kommunen als Träger der Planungshoheit erheblich. Der Landschaftsplan ist nicht nur

Grundlage für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Rahmen der Eingriffsregelung, die durch den Landschaftsplan in ein übergeordnetes räumliches Konzept eingefügt werden

sondern vor allem auch

Planungs- und Entscheidungshilfe bei der Ausgestaltung und Umsetzung der Bauleitplanung
Entscheidungsgrundlage bei der Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile gem. § 28 NNatG;
Grundlage für die Stellungnahme der Gemeinde zu Planungen anderer Vorhabensträger in ihrem Gebiet
Grundlage für die Erstellung von Grünordnungsplänen und weiteren Fachplanungen

Er leistet darüber hinaus

eine Hilfestellung, um bei Nutzungen im Aufgabenbereich der Gemeinde (z.B. Gemeindestraßen, Abwasserbeseitigung, Erholung), die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege entsprechend ihrer Bedeutung zu erkennen und zu berücksichtigen;
die Lokalisierung von Möglichkeiten und Prioritäten zur Erhöhung der Freiraum- und Lebensqualität als Voraussetzung für Wohnen und Erholung;
die Koordination von Aktionen örtlicher Naturschutzinitiativen (z.B. Pflanzaktionen), da im Landschaftsplan ein Handlungskonzept mit direktem räumlichen Bezug enthalten ist;
Und schließlich verdeutlicht er die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege in der Öffentlichkeit und trägt damit zu deren Akzeptanz bei.

Es wird nun deutlich, daß Landschaftsplanung nicht allein der Vorbereitung der Bauleitplanung dient. Ihre Aussagen können viel umfassender verwendet werden. Gemäß der gesetzlichen Verpflichtung aller Behörden und öffentlichen Stellen, die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen, fließen die Aussagen der Landschaftsplanung ein:

in die Bauleitplanung der Gemeinde,
in Planfeststellungen oder Plangenehmigungen,
in alle Maßnahmen, deren Träger die Gemeinde ist,
in die Dorferneuerung,
in die Forsteinrichtung,
in die Flurneuordnung,
in die Unterhaltungsplanung von Forst- und Landwirtschaftswegen,
in die Unterhaltungsplanung der Fließgewässer, und schließlich
in Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen öffentlicher Träger oder auch der Naturschutzverbände und weiterer Vereine.

Wenn auch Privatpersonen oder private Organisationen die Aussagen der Landschaftsplanung - und hier beziehe ich den Grünordnungsplan ausdrücklich mit ein - als ihre Aufgabe erkennen und zu ihrer Umsetzung beitragen, hat die Landschaftsplanung ihr Ziel erfüllt. Voraussetzung hierfür ist, daß diese Aussagen verstanden werden. Eine klare, verständliche Darstellung, die sich über Gliederung, Kartengrafik bis hin zur Formulierung und zum Layout des Textteiles erstreckt, ist aus diesem Grund nicht minder wichtig als die behandelten Inhalte.

Ein Landschaftsplan, der so komplex ist, daß ihn niemand versteht, ist das beste Argument gegen die Landschaftsplanung. Zum Entwickeln sicherer Entwurfsfähigkeiten in der Landschaftsplanung müssen neben einem klaren planerischen Selbstverständnis Fähigkeiten der Planungsmethodik und des Ausdrucks in Wort und Zeichnung vermittelt werden, damit die Absolventinnen und Absoventen des Studienganges Landschaftsarchitektur der Realität eines freiberuflichen Daseins durch Qualität und Überzeugungskraft begegnen können.